Блог

О регламентации действующим законодательством Российской Федерации правоотношений связанных с рассмотрением обращений граждан органами публичной власти.

Mon, 6 Dec 2010 16:29:54 +0300

СПРАВКА

Правоотношения, связанные с рассмотрением обращений граждан в
органы государственной власти и местного самоуправления регулируются
Конституцией Российской Федерации и Федеральным законом от 02 мая 2006 г.
№ 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской
Федерации».
В рамках рассматриваемой темы будет не лишним принять во внимание и
Федеральный закон от 09 февраля 2009 г. № 8-ФЗ «Об обеспечении доступа к
информации о деяте6льности государственных органов и органов местного
самоуправления», который прямо не относится к работе с обращениями
граждан, но регламентирует некоторые вопросы деятельности органов
публичной власти.
Ст. 33 Конституции Российской Федерации закрепляет право граждан на
обращения в государственные органы и органы местного самоуправления, а
также устанавливает два вида обращений граждан – личное и коллективное.
Надо отметить, что глава вторая Конституции Российской Федерации «Права и
свободы человека и гражданина» является развитием ст. 2 и 3 главы первой
«Основы конституционного строя». Таким образом, обращаясь лично, а также
направляя индивидуальные и коллективные обращения в государственные
органы и органы местного самоуправления, человек «осуществляет свою
власть непосредственно, а также через органы государственной власти
и органы местного самоуправления», тем самым развивает положения об
основах конституционного строя, реализуя право, закрепленное Конституцией
Российской Федерации в части осуществления власти народа как одной из форм
её реализации.
В этом контексте, в непосредственной связке со ст. 33 Конституции
Российской Федерации, надо рассматривать: ч. 1 ст. 21, которая требует
рассматривать гражданина не как объект государственной деятельности, а как
равноправного субъекта, который вправе спорить с государством в лице любых
его органов; ч. 2 ст. 24: «Органы государственной власти и органы местного
самоуправления, их должностные лица обязаны обеспечить каждому
возможность ознакомления с документами и материалами…», которая создает
правовую основу в т.ч. и для проведения общественного аудита деятельности
органов публичной власти, и ч. 2 ст. 45: «Каждый вправе защищать свои права
и свободы всеми способами, не запрещенными законом».
Названные права, по смыслу Конституции, предполагают не только право
подать в соответствующий государственный орган или должностному лицу
заявление, ходатайство или жалобу, но и право получить на это обращение
адекватный ответ.
Федеральный закон «О порядке рассмотрения обращений граждан
Российской Федерации», развивая положения Конституции Российской
Федерации, устанавливает порядок рассмотрения обращений граждан России,
порядок рассмотрения обращений иностранных граждан и лиц без гражданства.
Из текста закона следует, что обращения граждан (далее обращения) могут быть
устными и письменными. Закон в ст. 4 устанавливает, что обращения граждан
разделяются на три типа - предложение, заявление или жалоба:
«1. Предложение – рекомендация гражданина по совершенствованию
законов и иных нормативных правовых актов, деятельности
государственных органов и органов местного самоуправления, развитию
общественных отношений, улучшению социально-экономической и иных
сфер деятельности государства и общества;
2. Заявление – просьба гражданина о содействии в реализации его
конституционных прав и свобод или конституционных прав и свобод
других лиц, либо сообщение о нарушении законов и иных нормативных
правовых актов, недостатках в работе государственных органов,
органов местного самоуправления и должностных лиц, либо критика
деятельности указанных органов и должностных лиц;
3. Жалоба – просьба гражданина о восстановлении или защите его
нарушенных прав, свобод или законных интересов либо прав, свобод или
законных интересов других лиц».
Ст. 5 рассматриваемого закона устанавливает, что к обращениям могут
быть приложены дополнительные документы и материалы, а так же изложена
просьба об их истребовании. Гражданин имеет право: знакомится с
материалами касающимися обращения; получать письменный ответ по
существу поставленных в обращении вопросов; обращаться с жалобой на
принятое по обращению решение; обращаться с заявлением о прекращении
рассмотрения обращения.
Ч. 1 ст. 7 федерального закона «О порядке рассмотрения обращений
граждан Российской Федерации» регламентирует требования к письменному
обращению. Так, в письменном обращении гражданина в обязательном порядке
должно быть указано: «наименование государственного органа или органа
местного самоуправления, …, либо фамилия, имя, отчество должностного
лица, либо должность соответствующего лица, которому направлено
обращение. Кроме того, должны быть указаны свои фамилия, имя, отчество
(последнее - при наличии), почтовый адрес, по которому должны быть
направлены ответ, уведомление о переадресации обращения. Должна быть
изложена суть предложения, заявления или жалобы, стоять личная подпись и
дата».
В соответствии со ст. 11, в случае если в обращении отсутствует
вышеназванная информация; если текст письменного обращения не поддается
прочтению; в тексте содержатся нецензурные, либо оскорбительные выражения,
угрозы жизни, здоровью и имуществу должностного лица, а также членов его
семьи; если в письменном обращении гражданина содержится вопрос, на
который ему многократно давались письменные ответы по существу в связи с
ранее направляемыми обращениями, и при этом в обращении не приводятся
новые доводы или обстоятельства, такое обращение может не рассматриваться.
Если в обращении содержатся сведения о подготавливаемом,
совершаемом или совершенном противоправном деянии, а также о лице, его
подготавливающем, совершающем или совершившем, обращение подлежит
направлению в государственный орган в соответствии с его компетенцией.
На обращение, в котором обжалуется судебное решение, дается ответ с
разъяснением о процедуре обжалования судебных решений. В случае, если
ответ по существу поставленного в обращении вопроса не может быть дан без
разглашения сведений, составляющих государственную или иную охраняемую
федеральным законом тайну, гражданину, направившему обращение,
сообщается о невозможности дать ответ по существу поставленного в нем
вопроса в связи с недопустимостью разглашения указанных сведений.
Федеральный закон «Об обеспечении доступа к информации о
деятельности государственных органов и органов местного самоуправления
вводит понятие, которое, является специфической формой обращения
гражданина - «запрос» и дает ему определение. Кроме того, этим законом
устанавливается порядок и формы информирования граждан о
функционировании органа по работе с обращениями граждан. В соответствии с
пп. 9 ч. 1 ст. 13 в сети Интернет должна быть размещена следующая
информация: «…о работе государственного органа, органа местного
самоуправления с обращениями граждан (физических лиц), организаций
(юридических лиц), общественных объединений, государственных органов,
органов местного самоуправления, в том числе:
а) порядок и время приема граждан (физических лиц), в том числе
представителей организаций (юридических лиц), общественных объединений,
государственных органов, органов местного самоуправления, порядок
рассмотрения их обращений с указанием актов, регулирующих эту
деятельность;
б) фамилия, имя и отчество руководителя подразделения или иного
должностного лица, к полномочиям которых отнесены организация приема
лиц, указанных в подпункте "а" настоящего пункта, обеспечение рассмотрения
их обращений, а также номер телефона, по которому можно получить
информацию справочного характера;
в) обзоры обращений лиц, указанных в подпункте "а" настоящего пункта,
а также обобщенную информацию о результатах рассмотрения этих
обращений и принятых мерах».
Таким образом, порядок обращения граждан в органы государственной
власти и местного самоуправления достаточно детально регламентирован
российским законодательством. Действующее законодательство подробно
описывает признаки, по которым весь массив корреспонденции, поступающей в
адрес Правительства Российской Федерации и/или Премьер-министра
Российской Федерации, может быть разделен на обращения граждан,
подлежащие обработке, и корреспонденцию, которая по формальным
признакам обработке не подлежит, а также устанавливает критерии
типологизации обращений граждан и другие значимые моменты.
Представляется, что скрупулезное следование органами публичной власти
Российской Федерации букве закона сможет вывести работу с обращениями
граждан на качественно новый уровень, а проведение работы по повышению
правовой культуры широких слоев населения поможет гражданам Российской
Федерации в составлении грамотных обращений, которые станут не только
специфической формой невербальной коммуникации между гражданами России
и органами публичной власти, а подлинным инструментом реализации
конституционного замысла основ государственного устройства России.

НАЦИОНАЛЬНАЯ СЕТЬ РФ

Mon, 2 Aug 2010 23:22:55 +0400

Проект

Целевая аудитория

• Физические лица
• Юридические лица
• Неправительственные (общественные) организации
• Органы публичной власти

Описание проекта

Национальная сеть РФ позволит:

• Физическим лицам (гражданам России) – «публично» обращаться в органы местного самоуправления и государственной власти, должностным лицам. Получать обратную реакцию, обсуждать полученные ответы и использовать их в решении насущных проблем.
• Юридическим лицам – мониторить и принимать участие в общественных проектах, представляющих интерес с точки зрения бизнеса и в рамках частно-государственного партнёрства. Напрямую обращаться в профильные органы публичной власти, получать от них ответы, обсуждать насущные проблемы с коллегами по цеху и широкой общественностью.
• Неправительственным организациям – проводить онлайн дискуссии и экспертизы, обсуждать социально значимые проблемы с привлечением широких слоев населения, должностных лиц, общественных и политических деятелей.
• Органам публичной власти – получать оперативную обратную связь на те или иные действия/заявления, выявить и выстроить диалог с наиболее пассионарными гражданами, способными выявлять на местах «болевые точки» жизни общества и осуществлять общественный контроль различных общественно-значимых проектов. Контролировать качество ответов нижестоящих должностных лиц на обращения граждан.

Проект представляет собой интерактивную среду предполагающую:

1. Обязательную регистрацию пользователей;
2. Создание «личного кабинета»;
3. Возможность размещения текстовой/графической/аудио/видео информации, импорт – экспорт информации из внешних ресурсов сети Интернет;
4. Ведение переписки с другими пользователями;
5. Создание собственных проектов (сообществ, досок объявлений и др.);
6. Интеграцию существующих Интернет-ресурсов.

Проблема

Отсутствие эффективного инструмента самоорганизации граждан, их участия в жизни государства и выстраивания диалога с органами публичной власти.

Решение

Создание «Национальной сети РФ» – мультикоммуникативной площадки открытого доступа в глобальной сети Интернет.

Рынок

Национальная сеть – специфическая форма социальных сетей, получивших в последние несколько лет массовое признание во всем мире.

Невзирая на присутствие на российском рынке явных мировых лидеров (таких, как, например, Facebook (США) – 471 000 000 пользователей), отечественные социальные сети ВКонтакте (Россия) – 25 000 000 пользователей и Одноклассники (Россия) – 17 000 000 пользователей нашли свою нишу и завоевали популярность среди российских пользователей интернета.

Необходимо отметить, что две крупнейших сети – ВКонтакте и Одноклассники – входят в пятерку наиболее посещаемых сайтов Рунета. Сети появились в 2006 году и, за четыре года работы набрали аудиторию, которую другим участникам ТОП-5 (среди них - крупнейшие поисковые системы Яндекс и Google, а также почтовый сервер Mail.ru) удалось набрать за более чем десятилетний период деятельности.

Важно, что появление на рынке новых форм социальных сетей привлекает внимание пользователей, не смотря на то, что они уже зарегистрированы и активно пользуются другими социальными сетями. Из этого следует, что социальный интернет активно развивается и в нем есть место для новых проектов.

Конкуренция

Слово конкуренция, в применении к социальным сетям, не укладывается в традиционные маркетинговые парадигмы. Невзирая на присутствие на рынке значительного количества игроков (социальных сетей) назвать их конкурентами в полном смысле этого слова можно с некоторой натяжкой. Большинство социальных сетей имеют свою специфику и, по большому счету, «дополняют» друг друга. Сегодня среднестатистический пользователь социальных сетей зарегистрирован и активно общается как минимум в двух сетях.

Надо отметить, что аудитория проявляет активный интерес к новым предложениям на рынке. Так, например, у ставшего известным в России около года назад сервиса микроблогов Twitter русскоязычная аудитория только за зиму 2010 года выросла на 42%, а после регистрации личного аккаунта Дмитрием Медведевым популярность микроблоггинга выросла в разы.

Новизна

На текущий момент персонификация участников социальных сетей и поиск «друзей» происходят по введенным им анкетным данным:
• По социальным институтам: учебному заведению (школа, вуз, колледж), месту работы, месту армейской службы;
• По интересам: сфере профессиональной деятельности, любимой марке автомобиля, домашним животным и т.д.
• По географическим признакам: месту проживания, отдыха, шопинга и пр.

В «Национальной сети РФ» при персонификации пользователей и налаживании внутренних связей на первый план будет выведен принципиально новый параметр – общественно-значимая проблема.
Унификация графического интерфейса значительного числа существующих интернет-представительств организаций взаимодействующих с широким кругом пользователей создаст своеобразный кумулятивный эффект.

Принципиальное отличие «Национальной сети РФ» от существующих социальных сетей заключается в том, что она создаётся для общения и расширения круга контактов с целью выработки наиболее оптимальных путей решения общественно-значимых проблем.

Монетизация

Наряду с традиционными формами монетизации интернет-проектов (микроплатежи, реклама и др.), Национальная сеть РФ сможет претендовать и на бюджетное финансирование.

Неправительственные (Некоммерческие) организации в международном праве

Mon, 5 Jul 2010 16:26:10 +0400

В международных правовых документах трудно найти
привычное для российского законодательства определение –
некоммерческая организация. В международном праве используется
понятие «неправительственная организация» («non-governmental
organization») аббревиатура «НПО» («NGO»).
Организация Объединенных Наций
Наиболее фундаментальным международным источником,
упоминающим неправительственные организации (далее – НПО),
является Устав Организации Объединенных Наций (далее - «ООН»),
а именно статья 71, официальный текст которой гласит:
«Экономический и Социальный Совет уполномочивается
проводить надлежащие мероприятия для консультации с
неправительственными организациями, заинтересованными в
вопросах, входящих в его компетенцию. Такие мероприятия могут
быть условлены с международными организациями, а в случае
надобности, с национальными организациями после консультации с
заинтересованным Членом Организации»1.
Устав ООН вводит понятие «неправительственные
организации», но не дает ему четкого определения. Ст. 71 Устава
ООН вводит «базовое» понятие «неправительственной организации»
(НПО), тем самым разделяет организации на:
- правительственные (некоторые из которых через
своих представителей явились учредителями ООН)
- неправительственные международные организации и
национальные.
Устанавливается, что Экономический и Социальный Совет
(далее - «ЭКОСОС») уполномочен устанавливать отношения с
неопределённым числом неправительственных организаций.
Важность работы с неправительственными организациями и
при их посредничестве, как неотъемлемой части информационной
деятельности ООН, получила признание еще в 1946 г., когда был
создан Департамент общественной информации2. Своей Резолюцией
13(I) Положение 1, ч. 12 Генеральная Ассамблея обязала
Департамент общественной информации (далее – ДОИ) и его
отделения:
1 Устав ООН опубликован на официальном сайте
http://www.un.org/ru/documents/charter/chapter10.shtml
2 в 1946 году – Департамент информации (прим. автора)
«...активно содействовать и оказывать помощь
информационным органам различных стран, просветительным
учреждениям и другим, правительственным и неправительственным,
организациям разного рода, заинтересованным в распространении
информации об Объединенных Нациях»3.
23 мая 1968 г. ЭКОСОС принял Резолюцию 1296 (XLIV)4
«Мероприятия по консультациям с неправительственными
организациями», в части 1 которой впервые сформулированы
«Принципы применяемые при установлении консультативных
отношений» с НПО, которые раскрывают понятие и указывают на
следующие отличительные признаки НПО:
1. Деятельность НПО должна адекватно соотноситься с
деятельностью самого ЭКОСОСа, цели и задачи НПО -
соответствовать целям и задачам ООН, НПО должно
поддерживать работу ООН и способствовать ознакомлению
с её принципами и деятельностью (ст. 1-3).
2. Организация должна отвечать следующим критериям:
- носить представительный характер, и пользоваться
устоявшейся международной репутацией в своей
области компетенции, и выражать значительную часть
населения, и выражать точку зрения основных слоёв
населения или организованных лиц в своей области
деятельности (ст. 4);
- иметь постоянный центр, возглавляемый
соответствующим должностным лицом, и принятый
демократическим путём Устав (ст.5);
- быть уполномочена делать заявления от имени своих
членов (ст. 6);
- иметь международный5 статус (ст. 7), в этой же статье
дается определение «международной
неправительственной организации»: «любая
международная организация, которая не учреждена
каким-либо государственным органом или на основе
межправительственного соглашения, считается
неправительственной организацией»;
3 Полный текст резолюции 13(1) на сайте ООН
http://www.un.org/russian/question/res13-1.pdf
4 Полный текст резолюции 1296 (XLIV) на сайте ООН
http://www.un.org/russian/question/eres1296.pdf
5 «Согласно практике Комитета ЭКОСОС по НПО, организация является
международной, если у нее есть отделения как минимум в трех государствах».
Е. Кузнецова, со ссылкой на Repertory of Practice of United Nations Organs. New
York: United Nations Press, n.d. Vol. III. P. 556. Para. 113/.
- основные средства данной международной
организации должны состоять главным образом из
взносов её национальных отделений или других
компонентов или из поступлений от индивидуальных
членов». Финансирование Организации из других
источников не возбраняется, но каждый факт такого
получения финансовых средств должен быть объяснён
соответствующим образом ЭКОСОСу. Кроме того,
«любые финансовые взносы или любая другая
поддержка, прямая или косвенная, тем или иным
правительством данной организации» должны
расходоваться на цели, соответствующие целям
Организации Объединенных Наций (ст. 8);
- национальная организация может быть включена в
состав международной организации или, после
консультации с заинтересованными государствами-
членами Организации, быть включена в список, если
она работает в области, на которую не
распространяется деятельность ни одной
международной организации (ст. 9).
27 мая 1968 г. ЭКОСОС принял Резолюцию 1297 (XLIV)6
«Неправительственные организации», рекомендующую в ч. 4
«Генеральному секретарю поощрять увеличение числа связанных с
Управлением общественной информации (в настоящее время
Департамент общественных связей ДОИ7) национальных и
международных неправительственных организаций всех государств
членов Организации Объединенных Наций», рекомендующую в ч. 6
«чтобы Генеральный секретарь, при установлении связи
международных и национальных неправительственных организаций
с Управлением общественной информации, учитывал дух и букву
Резолюции 1296 (XLIV), определяющей консультативный статус»
(неправительственная организация должна поддерживать работу
ООН и содействовать распространению знаний принципов ООН и ее
деятельности, и это должно соответствовать собственным задачам и
целям неправительственной организации, ее существу, компетенции
и деятельности).
В июле 1996 г. ЭКОСОС пересмотрел старую схему
проведения консультаций с НПО и получения ими
6 Полный текст резолюции 1297 (XLIV) на сайте ООН
http://www.un.org/russian/question/eres1297.pdf
7 примечания автора
ассоциированного статуса. В результате была принята Резолюция
1996/318. В части 1 Резолюции сформулированы «Принципы
применяемые при установлении консультативных отношений с
неправительственными организациями», развивающие и
изменяющие некоторые положения Резолюции 1296 (XLIV).
Так, в ст. 4 Резолюции 1996/31 даётся определение
«организации»: «…«организация» означает неправительственные
организации национального, субрегионального, регионального или
международного уровня». В этой статье к понятию «международной
организации» и «национальной организации», упоминание которых
мы уже встречали в ст. 71 Устава ООН и Резолюции 1296 (XLIV),
добавляются понятия организации «субрегионального» и
«регионального» уровней.
В ст. 12 рассматриваемой Резолюции дается описание НПО:
«Организация должна иметь представительную структуру и
располагать соответствующими механизмами отчётности перед
своими членами, которые осуществляют эффективный контроль над
её политикой и деятельностью путем использования прав голоса и
через другие соответствующие демократические и транспарентные
процессы принятия решений» и впервые (ранее было определение
«международной неправительственной организации») дается
определение «неправительственной организации»: «Любая такая
организация, которая не учреждена каким-либо государственным
органом или на основе межправительственного соглашения,
считается неправительственной организацией».
Таким образом, Резолюция 1996/31 дает определение НПО и,
несмотря на то, что в ней по-прежнему отсутствует определение
«уровней» организации, список потенциальных НПО, имеющих
возможность получить ассоциированный статус при ЭКОСОС или
ДОИ, существенно расширяется до «национального»,
«субрегионального» и «регионального» уровней (ранее такой статус
могли получить только «международные» и, только в некоторых
случаях, «национальные» организации).
Подчеркнем, что важнейшим требованием к организациям-
соискателям консультативного статуса в ООН является отсутствие
аффилированности с каким-либо правительством. Правительства
обладают достаточными рычагами воздействия в системе ООН.
Возможность использования ими еще и НПО в качестве «агентов
влияния» - недопустима.
8 Полный текст резолюции 1996/31 на сайте ООН
http://www.un.org/russian/question/r199136.pdf
Резолюции ООН не требуют от организации существования в
какой-либо определенной организационно-правовой форме,
признаваемой по праву страны ее учреждения некоммерческой.
Рассмотренные нами Резолюции не содержат формального
требования о том, чтобы организация не преследовала извлечения
прибыли. Требование о превалировании добровольных поступлений
над иными доходами лежит исключительно в плоскости
фактического соотношения доходов из указываемых источников.
В экономической сфере деятельности организации Резолюции
ООН обращают пристальное внимание на любую поддержку,
прямую или косвенную, финансовую или иную, которую НПО
получает от любого правительства, требуя строгой отчетности об
этом, а также расходования получаемых финансовых средств на
цели, соответствующие целям ООН.
Итак, что же такое неправительственная организация в
понимании ООН?
Руководствуясь официальными текстами Резолюций ООН и
исходя из вышеизложенного, можно заключить, что под
неправительственной организацией (для целей ООН) понимается:
организация, которая не учреждена каким-либо государственным
органом или на основе межправительственного соглашения и
удовлетворяет следующим условиям:
• занимающаяся проблемами, входящими в компетенцию
ЭКОСОС;
• цели и задачи которой соответствуют духу, целям и
принципам Устава ООН;
• имеющая «представительную структуру»;
• имеющая постоянную штаб-квартиру;
• располагающая «соответствующими механизмами отчетности
перед своими членами»;
• члены которой «осуществляют эффективный контроль над ее
политикой и деятельностью путем использования права голоса
и через другие соответствующие демократические и
транспарентные процессы принятия решений»;
• основные средства организации должны состоять главным
образом из взносов ее национальных отделений.
Таким образом, можно сказать, что НПО – это
институционально оформленная организация национального,
субрегионального, регионального или международного уровня,
основанная на членстве, существующая на взносы, не учрежденная
каким-либо государственным органом или на основе
межправительственного соглашения.
ДОИ на этот вопрос отвечает следующим образом:
«Неправительственной организацией (НПО) является любой
добровольный некоммерческий союз граждан, организованный на
местном, государственном или международном уровне»9.
Такое, пусть и неофициальное, определение несколько не
совпадает с позицией ЭКОСОС (до определенной степени его
можно считать «комментарием», но, в таком случае, должно быть
само определение). Этот пример означает отсутствие чёткого,
семантически единого, определения «НПО» даже внутри самой
системы ООН. Таким образом, дать однозначный ответ на вопрос о
том, что же такое НПО, в привычных определениях
континентального права не представляется возможным. Да и не
стоит пытаться это делать.
Резолюции и другие акты ООН в большей степени
ориентируются на создание условий, артикуляцию принципов и
установление методов, содействующих социальному прогрессу и
улучшению условий жизни при большей свободе народов
объединенных наций, нежели на четкую регламентацию
деятельности организаций, не являющихся структурными
подразделениями ООН.
Подтверждение этому тезису мы находим уже в Преамбуле
Устава ООН: «Мы, народы объединенных наций, преисполненные
решимости … вновь утвердить веру в основные права человека, в
достоинство и ценность человеческой личности, в равноправие
мужчин и женщин и в равенство прав больших и малых наций, и
создать условия, при которых могут соблюдаться справедливость и
уважение к обязательствам, вытекающим из договоров и других
источников международного права, …» «И в этих целях …,
обеспечить принятием принципов и установлением методов, …,
и использовать международный аппарат для содействия
экономическому и социальному прогрессу всех народов».
Важным смысловым моментом является то, что достижение
обеспечения «равенства больших и малых наций» возможно только
через декларирование общих принципов, реализация которых
возможна как в независимом государстве Папуа - Новая Гвинея,
коммунистическом Китае, так и, например, в России или США.
9 Данное определение приведено на официальном сайте секции по
неправительственным организациям ДОИ http://www.un.org/russian/question/ngodpi,
где также можно найти информацию о процедурах и последствиях
предоставления ассоциированного статуса.
Иными словами, принципы, находящие свое закрепление в
Резолюциях и иных документах ООН, являются универсальными
для всех национальных государств мира и ни в коем случае не
направлены «…на вмешательство в дела, по существу входящие во
внутреннюю компетенцию любого государства» ст. 2 ч. 7 Устава
ООН. Соблюдение Принципов государствами-членами ООН
является самой собой разумеющимся, а в отношении других стран
«Организация обеспечивает, чтобы государства, которые не
являются ее Членами, действовали в соответствии с этими
Принципами…» ст. 2 ч. 6 Устава ООН.
Совет Европы
24 апреля 1986 г. Совет Европы разработал «Европейскую
конвенцию о признании правосубъектности международных
неправительственных организаций»10 (далее - Конвенция СЕ),
присоединяясь к которой государства, по существу, соглашаются
признавать за НПО, происходящими из других присоединившихся к
Конвенции СЕ государств, национальный режим на основании
минимальных формальностей.
Постараемся дать ответ на вопрос, что же такое «НПО» и что
такое «международное НПО» для целей Конвенции СЕ.
Статья 1 Конвенция СЕ гласит:
«Настоящая Конвенция применяется к ассоциациям, фондам и
иным частным институтам (associations, foundations and other private
institutions) (далее «НПО»)11, которые отвечают следующим
условиям:
a) имеют некоммерческую общественно полезную цель
международной значимости (non-profit-making aim of
international utility);
b) учреждены документом, регулируемым внутренним
законодательством Стороны;
c) осуществляют свою деятельность как минимум в двух
Государствах;
d) имеют зарегистрированный офис на территории Стороны и
центральное управление и контроль на территории такой
Стороны или любой иной Стороны».
10 Полный текст Конвенции СЕ http://www.ifrc.org/Docs/idrl/I277EN.pdf
11 «NGO»
За исключением названия и преамбулы, Конвенция СЕ
оперирует понятием не «международной неправительственной
организации», а просто «неправительственная организация», но из
пункта «с)» следует, что речь идет именно о «международных
неправительственных организациях». В понятие НПО включаются
«ассоциации, фонды и иные частные институты» - вне зависимости
от перечисленных в приводимых выше пунктах «a)» – «d)» условий,
поскольку ссылка на перечисленные организации, как на «НПО»,
помещена до перечисления условий применения Конвенции СЕ.
Если эти требования удовлетворены, Конвенция СЕ к такой НПО
применяется (НПО считается «международной»), если нет – НПО не
подпадает под действие Конвенции.
В отличие от документов ООН и ЭКОСОС, не ссылающихся
на какие либо организационно-правовые формы, Конвенция СЕ
упоминает два конкретных, достаточно устоявшихся в мировой
практике института, а именно, ассоциации и – что следует особо
отметить – фонды. Напомним, что последние формально не
соответствуют определению ЭКОСОС. При этом список
организационно-правовых форм остается открытым посредством
упоминания «иных частных институтов». О последних следует
сказать несколько слов.
Существенным отличием понятия «НПО» в Конвенции СЕ от
такового в Резолюции 1996/31 является отсутствие в Конвенции СЕ
каких-либо ограничений на участие государства в создании НПО, и
на финансирование НПО государством. Как следует из
Пояснительного отчета12 к Конвенции СЕ (далее - «Пояснительный
отчет»)13, понятие «иных частных институтов»14 включает в себя
любую организацию, не осуществляющую прерогатив
государственной власти (prerogatives of a public authority).
16 апреля 2003 года на 837-ом заседании Решением Комитета
Министров Совета Европы, устанавливающем отношения между
Советом Европы и неправительственными организациями (НПО),
12 «Explanatory Report».
13 Пункт 7 Пояснительного отчета.
14 Пункт 6 Пояснительного отчета указывает, что введение понятия «иные
частные институты» объясняется необходимостью охватить определенные
юридические лица, обладающие целями и структурами, близкими к
ассоциациям, но не являющимися таковыми с правовой точки зрения, как то -
религиозные конгрегации, профсоюзы и др.
были приняты «Основополагающие принципы статуса
неправительственных организаций в Европе»15.
В преамбуле Основополагающих принципов статуса НПО в
Европе особо указывается на важность и ценность вклада НПО в
развитие демократического общества, на самые разнообразные
области их деятельности, от правозащитной и природоохранной до
деятельности в области спорта, здравоохранения и защиты
интересов различных групп общества. В тексте преамбулы делается
особый акцент на роли НПО в повышении осведомленности и
уровня знаний о демократии, и при этом говорится, что хотя эти
задачи являются чрезвычайно важными для общества,
приверженного ценностям демократии и верховенства права,
деятельность НПО ими не ограничивается. Характер вклада НПО в
развитие различных сфер жизни общества также различен.
В ст. 1 дается определение НПО: «НПО - это, по сути,
добровольные самоуправляющиеся организации, которые
вследствие этого не могут подчиняться органам государственной
власти. Термины, используемые для их описания в национальном
законодательстве, могут варьироваться: это могут быть ассоциации,
благотворительные общества, фонды, общественные,
некоммерческие организации, общества и трасты. К
неправительственным организациям не относятся структуры,
действующие по принципу политических партий».
Ст. 2 относит к НПО «организации, созданные отдельными
лицами (физическими или юридическими) и группами лиц. Они
могут быть как национальными, так и международными по составу
и сфере действия».
Ст. 3 определяет что «НПО - это обычно, хотя и не всегда,
организации, основанные на членстве».
Ст. 4 указывает на некоммерческий характер НПО: «основной
целью НПО не является получение прибыли. Прибыль, получаемая
ими в ходе осуществления своей деятельности, не распределяется
между членами или учредителями, а направляется на выполнение
задач организации».
Ст. 5 говорит о юридических формах, в которых могут
существовать неправительственные организации: «НПО могут быть
как неформальными организациями, так и структурами,
обладающими правосубъектностью».
15 Полный текст http://www.mid.ru/nsnpo.
nsf/5b338ac59d39b715c32571070037609f/6f61ae15f2d1473dc3257107003d30c
0?OpenDocument
Из пояснительной записки16 к рассматриваемому документу
следует, что основополагающими принципами статуса
неправительственных организаций в Европе является:
- право любого физического или юридического лица
учреждать НПО с законными целями;
- право на свободу выражения мнений;
- НПО, обладающие правосубъектностью, должны
иметь те же общие права и обязанности, что и другие
юридические лица;
- право НПО оспаривать наравне с прочими
юридическими лицами касающиеся их решения в
независимом суде.
Важнейший принцип, заложенный в документах ООН, в
частности, в Резолюции 1996/31 о «независимости НПО от органов
государственной власти» в ст. 1 «Европейских принципов»,
становится производным из Европейской Конвенции «О защите
прав человека и основных свобод17» от 4 ноября 1950 г. ETS № 005,
в ст. 10 ч. 1 которой говорится: «Каждый имеет право свободно
выражать свое мнение. Это право включает свободу придерживаться
своего мнения и свободу получать и распространять информацию и
идеи без какого-либо вмешательства со стороны публичных властей
и независимо от государственных границ».
Список организационно-правовых форм, приводимых в
рассматриваемом документе, существенно расширен по сравнению с
«Конвенцией о признании правосубъектности МНПО», но не
является исчерпывающим, оставляя эту возможность
национальному законодательству. Он, скорее в качестве примера,
приводит организационно-правовые формы, которые могут быть в
национальном законодательстве, и на их фоне выделяет те, которые
не являются НПО – организации, подчиняющиеся государственной
власти и политические партии.
В документе отмечается, что НПО могут быть национальными
и международными, преимущественно быть организациями,
основанными на членстве. В отличие от документов ООН, в
рассматриваемом документе четко формулируется то, что НПО
является некоммерческой организацией.
Как говорилось выше, международное законодательство
скорее говорит о том, что не должно содержаться в национальном
16 полный текст http://www.mid.ru/nsnpo.
nsf/5b338ac59d39b715c32571070037609f/6f61ae15f2d1473dc3257107003d30c
0?OpenDocument
17 Полный текст Конвенции http://www.echr.ru/documents/doc/2440800/2440800-
001.htm
законодательстве, чем о том, что в нём должно быть, предлагая
национальным законодателям только понятийный аппарат и
рекомендуя использовать базовые принципы. «Основополагающие
принципы статуса НПО в Европе» весьма подробно описывают
вопросы, связанные со сферой деятельности, основными
принципами, целями и задачами, учреждением, содержанием
Устава, членством, правосубъектностью, управлением, имуществом
и сбором средств, государственной поддержкой, прозрачностью и
подотчётностью, надзором, ответственностью и отношением НПО с
государственными органами.
Столь детальное рассмотрение вышеперечисленных вопросов
характерно, скорее, для национального законодательства, нежели
для международного документа, целью которого не является
предложение образцов законодательных актов о НПО, а сведение
воедино рекомендации по внедрению ряда принципов, которые
должны сформировать соответствующее законодательство и
практические меры в демократическом обществе, основанном на
принципах верховенства права.
Так как целью настоящей работы не является детальный
разбор «Основополагающих принципов статуса НПО в Европе», мы
не станем проводить его постатейный разбор. В качестве
иллюстрации к вышесказанному приведем лишь наиболее значимые
статьи, относящиеся к рекомендованным принципам для реализации
в национальном законодательстве: НПО должны иметь те же права и
обязанности, что и прочие юридические лица (ст. 8); «любое
действие или бездействие со стороны органа государственной
власти в отношении НПО должно быть рассмотрено в
административном порядке, а также в независимом, непредвзятом и
наделенном полной юрисдикцией суде» (ст. 9); НПО «… вправе
заниматься любой законной хозяйственно-экономической и
коммерческой деятельностью» (ст. 13); становиться членом других
организаций (ст. 14); иметь Устав (ст.18); учредители «не должны
нести личную ответственность за образовавшуюся в результате
деятельности НПО задолженность и принятые организацией
обязательства» (ст. 24); «правила приобретения правосубъектности
должны быть сформулированы объективно и не оставлять
возможностей для их произвольной трактовки соответствующими
органами» (ст. 26); от иностранных НПО может потребоваться
получение разрешения на деятельность в той или иной стране» (ст.
37).
И к «запретительным» статьям. По большому счёту, к
«запретительным» относится только ст. 21, устанавливающая, что:
«национальное законодательство не может необоснованно
ограничивать право физических или юридических лиц вступать в
НПО, основанную на принципах членства».
С определенной степенью условности к «запретительным»
статьям можно отнести ст. 40 «НПО, которой по уставу разрешается
учреждать или наделять полномочиями филиалы, не должна
получать для этого отдельного разрешения»; ст. 41 «Для НПО не
могут устанавливаться требования о периодическом повторном
приобретении правосубъектности»; и ст. 47 «Изменения во
внутренней структуре или правилах НПО не должны
санкционироваться органами государственной власти».
Исходя из вышеизложенного, путем отсечения
второстепенных моментов, можно сказать, что для целей и задач
Евросоюза, под НПО понимается:
Добровольно созданная физическими или юридическими
лицами некоммерческая организация с целью выражения мнений
после получения правосубъектности, имеющая возможность
обращаться в суд.
Заканчивая рассмотрение документов Евросоюза, надо
отметить, что Конвенции, относящиеся к НПО, принятые этим
уважаемым органом, ратифицированы менее чем половиной
национальных парламентов стран-членов и не ратифицированы
Россией.
Рассмотрев правовые документы ООН и Совета Европы,
можно сделать следующие выводы:
В международном праве нет единого, чётко
сформулированного определения НПО. Понятие НПО относится к
чрезвычайно разнообразному спектру организаций, действующих в
национальных государствах.
В международном праве фигурируют НПО национального,
субрегионального, регионального или международного уровня, но в
каждой стране существует своя практика в некоммерческом секторе,
и в частности в том, что касается форм деятельности НПО,
благодаря которым они могут приобретать правосубъектность.
Международная (или другая, выходящая за рамки
национального масштаба) НПО, на сегодняшний день – это то, чем
организация себя считает и называет сама, или то, чем ее считает и
называет конкретный субъект международного права – государство
или межправительственная организация.
Всемирный Банк
Документы Всемирного Банка не являются составной частью
международного права в строгом смысле этого понятия, но
ознакомление с ними для целей настоящей работы является
небезынтересным.
Термин НПО нашел свое отражение как минимум в 15
разработанных Всемирным Банком (далее «Банк») документах18 по
операционной политике и руководствах для персонала, в том числе в
Руководстве по надлежащей практике G.P. 14.70 «Вовлечение НПО
в мероприятия, осуществляемые при поддержке Банка» (Involving
NGOs in Bank-supported Activities); в последних Отчетах о
пополнении бюджета МАР; в Докладах о мировом развитии за 2001
и 2004 годы; в Документе с изложением стратегической концепции
Банка за 2001 год (the Bank’s 2001 Strategic Framework Paper) и в
последующих Документах по обновлению стратегии (Strategy
Update Papers); этот подход был использован в Комплексной
стратегии развития (КСР) и в Документах по стратегии сокращения
бедности (ПРСП).
В операционной директиве 1989 года Банк определял НПО
следующим образом19:
«частные организации, осуществляющие деятельность,
направленную на облегчение страданий, поддержку интересов
бедных, защиту окружающей среды, предоставление элементарных
социальных услуг или занимающиеся развитием местной общины».
Однако в собственных документах и публикациях Банк
допускал как факт, так и возможность использования понятия
«НПО» в широком смысле – в отношении любой
непредпринимательской организации, не зависимой от
правительства, включая, в частности, религиозные организации и
профессиональные союзы20. Обычно использование термина
18 находятся на официальном сайте Банка
http://search.worldbank.org/all?qterm=OD+14.70+1989&intitle=&as_sitesearch=&as
_filetype=
19 Операционная директива «О вовлечении неправительственных организаций в
деятельность, поддерживаемую Банком» (OD 14.70 август 1989), замененная в
1997 году Операционным руководством GP 14.70. В настоящий момент
действует версия Операционного руководства от февраля 2000 года.
20 Операционное руководство Всемирного Банка «О вовлечении
неправительственных организаций в деятельность, поддерживаемую Банком»
(GP 14.70, февраль 2000), не содержит определения НПО, но в сноске 1
характеризует НПО аналогично определению в Операционной директиве OD
14.70. а также содержит перечисление категорий организаций, также
подпадающих под понятие НПО в широком смысле слова. Операционное
сопровождалось указанием на то, в каком – узком или широком –
смысле он используется21. При этом Банк не дифференцировал
формальные (зарегистрированные как юридические лица) и
неформальные объединения. Со временем в терминологии Банка
понятие «НПО» в широком смысле стало часто заменяться другим
термином – «организации гражданского общества» («ОГО») 22. Как
же тут не вспомнить Т.Гоббса, Дж.Локка и А.Фергюсона,
заложивших основы понятия «гражданского общества», но по
прошествии более четырехсот лет с публикации их трудов, это
понятие так и не обрело чётких, общепринятых очертаний.
В документе «Вопросы и пути совершенствования
взаимодействия между Всемирным банком и организациями
гражданского общества»23 №34160, принятом в марте 2005 г.
поясняется, что Банк использует термин «организации гражданского
общества» или «ОГО» для обозначения широкого спектра
неправительственных и некоммерческих организаций, участвующих
в общественной жизни, выражающих интересы и ценности своих
членов или иных лиц и руководствующихся при этом этическими,
культурными, политическими, научными, религиозными или
филантропическими соображениями.
Для целей и задач Банка важно не столько добиться всеобщего
согласия относительно того, кто «подпадает» и кто «не подпадает»
под это понятие в некоем абстрактном смысле, сколько выработать
рабочее определение, которым Банк мог бы руководствоваться в
процессе принятия решений. В данном определении ключевыми
являются термины «неправительственный» и «некоммерческий»;
«предприятия, созданные с целью извлечения прибыли», или
«частный сектор» рассматриваются как отдельные понятия.
Подобное определение гражданского общества, получившее в
последние годы широкое распространение в научных кругах и среди
руководство помещено на английском языке на сайте Всемирного Банка по
адресу:
http://wbln0018.worldbank.org/Institutional/Manuals/OpManual.nsf/toc1/1DFB2471
DE05BF9A8525672C007D0950?OpenDocument
21 Смотреть, к примеру, ссылку 1 в Операционном руководстве.
22 Смотреть, к примеру, Общее руководство для персонала Всемирного банка
«Консультации с организациями гражданского общества (ОГО)» (июнь 2000)
помещенное на английском языке на сайте Всемирного Банка по адресу:
http://wbln0018.worldbank.org/Networks/ESSD/icdb.nsf/D4856F112E805DF485256
6C9007C27A6/BF4F53CD5238E216852569B4007B25DE
23 Полный текст на сайте Банка http://wwwwds.
worldbank.org/external/default/WDSContentServer/WDSP/IB/2005/11/08/00016
0016_20051108155722/Rendered/PDF/341600RUSSIAN01and1Options01PUBLIC1
.pdf
специалистов в области международного развития, подразумевает
сферы вне семьи, государства и рынка. Определение исключает
предприятия, созданные с целью извлечения прибыли, хотя может и
распространяться на профессиональные ассоциации или
объединения предпринимателей.
В последние несколько лет произошел целенаправленный
поворот от использования термина «НПО», который означает
профессиональные, посреднические и некоммерческие организации
в более узком смысле слова, защищающие интересы и/или
предоставляющие услуги в сфере экономического и социального
развития, защиты прав человека, обеспечения благосостояния и
оказания помощи в чрезвычайных ситуациях к использованию
термина «ОГО».
В заключение данной статьи можно сказать, что в мировом
юридическом и политическом лексиконе не существует единого
юридического определения НПО. Понятие «НПО» – это, прежде
всего, традиционная форма обобщения при ссылке на весьма
неопределенный круг организаций. Несмотря на то, что понятие
«НПО» несет в себе лишь принцип отстраненности от
правительства, подразумевается, что организация должна быть
создана (как следует из ее учредительных документов и/или из
закона, на основе которого она создана) и фактически действовать,
прежде всего, для достижения некоммерческих целей.

Киргизские страдания, или Мнимые находки кладоискателей

Mon, 6 Jun 2005 16:41:46 +0400

Совсем недавно международная общественность с трепетом наблюдала за
очередной «цветной» революцией, на этот раз в Киргизии. И вот в конце июня в
Бишкеке был опубликован отчёт комиссии по определению имущества экс-
президента Киргизской Республики Аскара Акаева. За пределами страны он стал
доступен благодаря сайту AZIA.SU.
Однако ознакомление с этим документом вызвало недоумение и разочарование:
насколько грозными были политические обвинения и заявления в начале,
настолько же сумбурным и бездоказательным оказалось содержание по существу.
Руководитель комиссии и.о. вице-премьер-министра Данияр Усенов публично
заявлял, что найдёт столько денег «Семьи», что их хватит на безбедное
существование всему Кыргызстану. А Генпрокурор Кыргызстана Азимбек
Бекназаров, ещё один активный участник поиска «сокровищ Акаева»,
обнадёживал жителей республики: «За рубежом, подозреваем, — миллиарды
долларов. Надеемся вернуть хотя бы один». Обещания тем более заманчивые,
что экономика республики находится явно не в лучшем состоянии. Кстати,
видимо, в надежде на существенную помощь в поисках и будущие миллиарды,
был заключён контракт с иностранными адвокатами на довольно крупную сумму
(по некоторым сведениям, на полмиллиона долларов).
Так что же в итоге выявила комиссия?
Комиссия не нашла ни у Аскара Акаева, ни у его семьи никаких миллиардов,
никаких тонн золота.
Самая значительная по объему часть документа содержит перечисление
государственных органов, предприятий, учреждений, которые жертвовали
средства в различные фонды, на строительство библиотеки, на возведение
памятников, на другие благотворительные цели. Никакой информации о том, что
эти деньги были присвоены экс-президентом или кем-то из его окружения, доклад
не содержит.
Откуда же тогда появился этот список? Оказывается, из писем граждан, которые
сигнализируют о замеченных ими нарушениях и, как обычно, просят проверить их
сигнал. Второй источник — это учредительные документы, в которых фигурируют
предприятия, учредителями которых выступают, близкие экс-президента,
например, племянники его жены. И опять никаких фактических данных о якобы
похищенных или присвоенных деньгах.
Есть в докладе и указания на конкретные уголовные дела, и фамилии
обвиняемых. Но опять-таки нет никакой обоснованной связи с теми, чьё
имущество была призвана установить комиссия.
Но ведь в состав комиссии вошли не рядовые граждане, в ней работали люди,
облечённые той или иной властью, профессионалы своего дела! Их работа не
должна закончиться пустым звоном. А потому был составлен список «ближайшего
окружения» экс-президента в количестве 31 человека. И снова недоумение: у
большинства фамилий нет инициалов, а у некоторых граждан комиссия, похоже,
не сумела определить пол и записала просто «Танаев (а)», «Бабанов (а)».
Но есть сведения и по существу дела. Это явно скромный список с указанием
квартир, земли, домов, которыми владеют сам бывший президент и его
родственники. Было бы удивительным, если бы такого имущества ни у кого из них
не было.
Например, у сына Акаева, оказывается, есть две квартиры и два частных дома.
Однако сама комиссия указывает, что дома принадлежат другим людям и в них
работают офисы чужих фирм.
Что касается общего ущерба, нанесённого «Семьёй» за 15 лет президентства
Аскара Акаева, то комиссия оценила его в сумму чуть больше $45 миллионов. При
этом львиную долю составляют вещи виртуальные, вроде предполагаемой, но
неполученной выгоды. То есть и тут никаких миллиардов для экономики
Кыргызстана ожидать не приходится. И в очередной раз необходимо отметить,
что эта цифра — всего лишь вывод комиссии, а не результат законного и
обоснованного расследования, в котором каждое обвинение доказано в строгом
соответствии с законом.
В итоговой части отчёта имущественная комиссия вышла за пределы темы и
снова занялась политическими оценками. В частности, комиссия заявила о
«формализме в отношениях власти и всё больше развивающегося гражданского
сектора», отметила нерегулярность диалога с политическими партиями и
общественными движениями, а также сообщила, что до мартовской революции в
Кыргызстане «напрочь отвергались концептуальные идеи, ставящие во главу угла
государственной политики интересы народа, его жизненные заботы и чаяния».
Самый короткий раздел отчёта — рекомендации. Предлагаемые меры просты:
«увеличение зарплаты чиновникам, ужесточение уголовной ответственности и
прозрачный общественный контроль за работой государственного аппарата». В
общем, что бы ни происходило, главное — увеличить зарплату чиновникам, и
тогда их родственникам не надо будет заниматься бизнесом, а коррупция
исчезнет сама собой.
Итак, многостраничный отчёт комиссии никаких откровений не содержит. Так что
ценность этого документа весьма и весьма сомнительна.
Опубликовано в газете «Версия»
http://www.versiasovsek.ru/material.php?4208